為順利開展市政府規(guī)章的制定工作，規(guī)范規(guī)章制定工作程序，近日，鹽城市政府出臺了《鹽城市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》（鹽城市人民政府令第1號，以下簡稱《規(guī)定》）。現(xiàn)將有關(guān)內(nèi)容解讀如下：
一、起草背景
江蘇省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議確定常州、南通、鹽城、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州市人民代表大會及其常務(wù)委員會自2015年7月31日起，可以開始制定地方性法規(guī)。根據(jù)《立法法》第八十二條第三款的規(guī)定，除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府開始制定規(guī)章的時間，與本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會確定的本市、自州治開始制定地方性法規(guī)的時間同點。根據(jù)上述規(guī)定，鹽城市人民政府自2015年7月31日起，可以依法制定規(guī)章。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制，重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。”中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》也明確要完善政府立法體制機(jī)制，嚴(yán)格落實《立法法》規(guī)定，堅持立改廢釋并舉，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，健全政府立法立項、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制。為貫徹落實上述工作要求，順利、有效地開展我市的政府立法工作，有必要建立政府立法工作機(jī)制，完善立法程序。
二、起草過程
市政府法制辦公室牽頭負(fù)責(zé)《規(guī)定》的起草工作。市法制辦對《立法法》、《規(guī)章制定程序規(guī)定》等法律法規(guī)進(jìn)行了深入的學(xué)習(xí)研究，并在書面學(xué)習(xí)了南京、無錫、徐州等地的規(guī)章制定工作制度的基礎(chǔ)上，起草了《規(guī)定》草案初稿。今年4月份，市法制辦就《規(guī)定》草案初稿書面征求了各地、各單位意見，并在中國鹽城網(wǎng)、鹽城政府法制網(wǎng)公開征求社會各界意見。市法制辦在匯總、研究各方反饋意見的基礎(chǔ)上，對《規(guī)定》草案進(jìn)行了修改。隨后，組織各地法制辦和市建設(shè)、財政、公安等部門召開了專題座談會，就草案修改稿征求各方意見，并書面征求了市人大和政協(xié)的意見，對《規(guī)定》草案進(jìn)行進(jìn)一步完善。2016年6月6日，《規(guī)定》經(jīng)市政府第30次常務(wù)會議審議通過，自2016年9月1日起施行。
三、制定依據(jù)
主要依據(jù)《中華人民共和國立法法》和國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。
四、主要內(nèi)容
《規(guī)定》共七章三十七條，對我市規(guī)章制定工作的立項、起草、審查、決定、公布、備案等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。
?。ㄒ唬╆P(guān)于規(guī)章制定的依據(jù)、權(quán)限范圍和臨時性規(guī)章的制定
《規(guī)定》在第四條對規(guī)章制定的依據(jù)、權(quán)限范圍和制定臨時性規(guī)章的相關(guān)問題予以明確。
1.制定規(guī)章的依據(jù)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，我市制定市政府規(guī)章要根據(jù)法律、行政法規(guī)和江蘇省地方性法規(guī)的規(guī)定。沒有上述上位法的規(guī)定，不得制定規(guī)章。其次，2015年《立法法》修改時，提出“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！薄兑?guī)定》根據(jù)上述要求，作了相應(yīng)規(guī)定。
2.規(guī)章可以規(guī)定的事項范圍?！兑?guī)定》明確市政府可以制定規(guī)章的事項包括：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（2）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。根據(jù)《立法法》第八十二條第三款的規(guī)定，我市依法制定的規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項。
3.臨時性規(guī)章的制定?！兑?guī)定》第四條第四款就臨時性規(guī)章的制定作出規(guī)定，根據(jù)《立法法》第八十二條第五款規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請市人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。”
?。ǘ╆P(guān)于政府立法工作機(jī)制
《立法法》規(guī)定，規(guī)章的制定程序，由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》就規(guī)章的立項、起草、審查、決定和公布、解釋備案等內(nèi)容作出規(guī)定?！兑?guī)定》根據(jù)《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，在第二章至第六章對我市規(guī)章制定工作程序提出具體要求。
?。ㄈ╆P(guān)于公眾參與政府立法工作機(jī)制
完善公眾參與政府立法工作機(jī)制，是提升民主立法水平，提高立法質(zhì)量的重要保障?！兑?guī)定》構(gòu)建了從立項、起草到合法性審查全過程的公眾參與機(jī)制。一是落實《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中關(guān)于“完善立法項目征集制度”的要求，在《規(guī)定》第九條提出，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民個人可以以書面形式向市人民政府相關(guān)工作部門或者市人民政府法制辦公室提出制定規(guī)章的立項建議。二是落實《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中關(guān)于“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見機(jī)制”的要求，在《規(guī)定》明確，在規(guī)章起草環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，采取多種形式，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，可以委托有關(guān)專家或者社會組織承擔(dān)規(guī)章的起草工作；在審查環(huán)節(jié)，市法制辦應(yīng)當(dāng)就規(guī)章草案送審稿向社會公開征求意見，必要時，應(yīng)當(dāng)通過實地調(diào)查研究或者組織召開座談會、聽證會、論證會等形式，充分聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。
（四）充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用
一是明確工作職責(zé)，規(guī)定市法制辦負(fù)責(zé)擬定規(guī)章制定工作計劃、承擔(dān)規(guī)章草案送審稿的合法性審查、修改協(xié)調(diào)等工作，負(fù)責(zé)規(guī)章的備案、解釋、監(jiān)督管理等工作。二是突出主導(dǎo)作用。明確市法制辦可以根據(jù)需要提前介入規(guī)章起草工作，對于涉及重要行政管理事項或者全局性、綜合性較強(qiáng)的項目，經(jīng)市政府同意，由市法制辦起草或組織起草。三是強(qiáng)化規(guī)章草案的審查工作。明確了審查內(nèi)容和緩辦或者退回規(guī)章草案送審稿的情形，要求在審查時采取多種形式，深入聽取各方意見，加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)工作。
附：鹽城市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定
鹽城市人民政府令第1號
《鹽城市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》已經(jīng)2016年6月6日市政府第30次常務(wù)會議審議通過，現(xiàn)予公布,自2016年9月1日起施行。
市長 王榮平
2016年7月7日
鹽城市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定
第一章 總 則
第一條 為規(guī)范市人民政府規(guī)章以下簡稱規(guī)章制定程序，保證規(guī)章質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國立法法》和國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本規(guī)定。
第二條 規(guī)章的立項、起草、審查、決定、公布、備案、解釋等，適用本規(guī)定。
第三條 制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國立法法》確定的立法原則，符合《規(guī)章制定程序條例》的要求，不得違背憲法、法律、法規(guī)和其他上位法的規(guī)定。
第四條 市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和江蘇省的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。
規(guī)章可以就下列事項做出規(guī)定：
（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；
（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。
根據(jù)本條第一款、第二款制定規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項。
應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請市人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。
沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人或者其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。
第五條 規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“辦法”，但不得稱“條例”。
第六條 規(guī)章用語應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、簡潔，條文內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有可操作性。
法律、法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)章原則上不作重復(fù)規(guī)定。
除內(nèi)容復(fù)雜的外，規(guī)章一般不分章、節(jié)。
第七條 市人民政府法制辦公室負(fù)責(zé)組織開展規(guī)章制定的具體工作，履行下列職責(zé)：
（一）負(fù)責(zé)擬訂市人民政府年度規(guī)章制定工作計劃；
（二）組織起草、審查、修改、協(xié)調(diào)、論證規(guī)章草案；
（三）負(fù)責(zé)規(guī)章報送備案工作；
（四）承擔(dān)規(guī)章清理的具體工作;
（五）對規(guī)章的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；
（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。
市人民政府工作部門、各縣（市、區(qū)）人民政府及有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，共同做好規(guī)章制定工作。
第二章 立 項
第八條 市人民政府工作部門和各縣（市、區(qū)）人民政府認(rèn)為需要制定規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查研究和論證的基礎(chǔ)上，向市人民政府報送下一年度的規(guī)章立項申請，并對制定規(guī)章的必要性、所要解決的主要問題、擬確立的主要制度等做出書面說明。
第九條 其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民個人可以提出制定規(guī)章的立項建議。建議應(yīng)當(dāng)以書面形式向市人民政府相關(guān)工作部門或者市人民政府法制辦公室提出。
第十條 市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)對制定規(guī)章的立項申請和建議進(jìn)行匯總研究，擬訂市人民政府年度規(guī)章制定工作計劃，報市人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。
年度規(guī)章制定工作計劃確定的立法項目包括制定項目和調(diào)研項目。制定項目是指經(jīng)過論證,比較成熟的,于當(dāng)年上報市人民政府審議的項目。調(diào)研項目指當(dāng)年進(jìn)行調(diào)研、論證，待條件成熟后再提交市人民政府審議的項目。
年度規(guī)章制定工作計劃應(yīng)當(dāng)明確規(guī)章的名稱、起草單位、完成時間等。
第十一條 列入年度規(guī)章制定工作計劃的項目，承擔(dān)起草工作的單位應(yīng)當(dāng)按要求完成規(guī)章草案的起草工作，不能完成的，應(yīng)當(dāng)及時以書面形式向市人民政府法制辦公室說明情況。
第十二條 年度規(guī)章制定工作計劃在執(zhí)行過程中可以根據(jù)實際情況調(diào)整。需要調(diào)整年度規(guī)章制定工作計劃或者增加規(guī)章制定項目的,有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按要求提出立項申請,并對擬增加的規(guī)章項目進(jìn)行補(bǔ)充論證。
第三章 起 草
第十三條 規(guī)章的起草工作一般由申請立項的單位負(fù)責(zé)。涉及重要行政管理事項或者全局性、綜合性較強(qiáng)的項目，經(jīng)市人民政府同意，可以由市人民政府法制辦公室起草或者組織起草。
起草規(guī)章，可以邀請有關(guān)專家或者社會組織參加，也可以委托有關(guān)專家或者社會組織起草。
第十四條 起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、聽證會、論證會等多種形式。
第十五條 聽證會依照下列程序組織：
（一）聽證會公開舉行，起草單位應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會的30日前公布聽證會的時間、地點和內(nèi)容；
（二）參加聽證會的有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對起草的規(guī)章，有權(quán)提問和發(fā)表意見；
（三）聽證會應(yīng)當(dāng)制作筆錄，如實記錄發(fā)言人的主要觀點和理由；
（四）起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽證會反映的各種意見。起草的規(guī)章在報送審查時，應(yīng)當(dāng)說明對聽證會意見的處理情況及其理由。
第十六條 起草規(guī)章，涉及其他部門或者機(jī)構(gòu)的職責(zé)、與其他部門或者機(jī)構(gòu)關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求其他部門或者機(jī)構(gòu)的意見。起草單位與其他部門或者機(jī)構(gòu)有不同意見的，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商；經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，起草單位應(yīng)當(dāng)在上報規(guī)章草案送審稿時書面說明情況和理由。
第十七條 市人民政府法制辦公室可以根據(jù)需要提前介入規(guī)章起草工作，參與調(diào)研、論證等工作。
第十八條 起草的規(guī)章,應(yīng)當(dāng)經(jīng)起草單位的法制機(jī)構(gòu)全面審查、起草單位集體決定、主要負(fù)責(zé)人簽署意見并加蓋單位公章后，報送市人民政府審議。
報送規(guī)章草案送審稿，應(yīng)當(dāng)同時向市人民政府法制辦公室報送以下材料：
（一）報請市人民政府審議的請示；
（二）規(guī)章草案送審稿；
（三）規(guī)章草案送審稿的起草說明。其主要內(nèi)容包括規(guī)章制定的必要性和可行性、起草過程、制定依據(jù)、確立的主要制度和措施、對主要問題的不同意見以及對意見的協(xié)調(diào)處理情況等內(nèi)容；
（四）其他相關(guān)工作材料。主要包括立法依據(jù)文本及對照表、調(diào)研報告、征求意見的匯總資料、聽證會筆錄、其他地區(qū)的有關(guān)立法資料等。
第四章 審 查
第十九條 規(guī)章草案送審稿由市人民政府法制辦公室負(fù)責(zé)審查。
市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)從以下方面對規(guī)章草案送審稿進(jìn)行審查：
（一）是否符合本規(guī)定第三條、第四條的規(guī)定；
（二）設(shè)定的行政措施是否合法、合理且必要；
（三）對各方意見的處理是否正確、合理；
（四）是否符合立法技術(shù)要求；
（五）需要審查的其他內(nèi)容。
第二十條 經(jīng)過初步審查，規(guī)章草案送審稿有下列情形之一的，市人民政府法制辦公室可以緩辦或者退回起草單位：
（一）制定規(guī)章的基本條件尚不成熟的;
（二）其他部門或者機(jī)構(gòu)對規(guī)章草案送審稿規(guī)定的主要制度存有較大爭議，起草單位未與其協(xié)商的；
（三）上報的規(guī)章草案送審稿及相關(guān)材料不符合本規(guī)定第十八條規(guī)定的。
第二十一條 市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)就規(guī)章草案送審稿向社會公開征求意見。必要時，應(yīng)當(dāng)通過實地調(diào)查研究或者組織召開座談會、聽證會、論證會等形式，充分聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。
規(guī)章草案送審稿專業(yè)性較強(qiáng)的，市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行論證。專家論證意見作為市人民政府法制辦公室出具審查意見的參考依據(jù)。
第二十二條 其他部門或者機(jī)構(gòu)對規(guī)章草案送審稿涉及的主要措施、管理體制、權(quán)限分工等問題有不同意見的，市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)成一致意見；經(jīng)協(xié)調(diào)，不能達(dá)成一致意見的，市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)形成書面意見，連同主要問題、其他部門或者機(jī)構(gòu)的意見上報市人民政府決定。
第二十三條 市人民政府法制辦公室在充分研究、論證和協(xié)商的基礎(chǔ)上，對規(guī)章草案送審稿進(jìn)行修改，形成規(guī)章草案和對草案的說明。說明應(yīng)當(dāng)包括制定規(guī)章擬解決的主要問題、確立的主要措施以及與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)情況等。
規(guī)章草案和說明由市人民政府法制辦公室主要負(fù)責(zé)人簽署，提出提請市人民政府審議的建議。
第二十四條 市人民政府法制辦公室起草或者組織起草的規(guī)章草案，由其主要負(fù)責(zé)人簽署，提出提請市人民政府審議的建議。
第五章 決定與公布
第二十五條 規(guī)章草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)市人民政府常務(wù)會議或者全體會議審議決定。
第二十六條 審議規(guī)章草案時，由市人民政府法制辦公室作說明，也可以由起草單位作說明。
第二十七條 規(guī)章草案審議通過后，市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)根據(jù)審議意見，對規(guī)章草案進(jìn)行修改,形成草案修改稿，報請市長簽署命令予以公布。
第二十八條 公布規(guī)章的命令應(yīng)當(dāng)載明該規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、序號、規(guī)章名稱、通過日期、施行日期、市長署名以及公布日期。
第二十九條 規(guī)章公布后，應(yīng)當(dāng)及時在《鹽阜大眾報》、《鹽城市人民政府公報》和中國鹽城網(wǎng)、鹽城政府法制網(wǎng)上刊載?！尔}城市人民政府公報》上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。
第三十條 規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行。但是，公布后不立即施行將有礙規(guī)章施行的，可以自公布之日起施行?！ ?br/> 第六章 備案與解釋、監(jiān)督
第三十一條 規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)，由市人民政府法制辦公室按照要求報國務(wù)院、省人大常委會、省人民政府、市人大常委會備案。
第三十二條 規(guī)章有下列情形之一的，由市人民政府負(fù)責(zé)解釋：
（一）規(guī)章的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；
（二）規(guī)章制定后出現(xiàn)新情況，需要明確適用規(guī)章依據(jù)的。
規(guī)章的解釋由市人民政府法制辦公室參照規(guī)章草案送審稿審查程序提出意見，報請市人民政府批準(zhǔn)后公布。
規(guī)章的解釋與規(guī)章具有同等效力。
第三十三條 市人民政府法制辦公室可以組織對規(guī)章的實施情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，并對實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時研究、處理。
市人民政府對規(guī)章進(jìn)行清理的，具體組織工作由市人民政府法制辦公室承擔(dān)。
第三十四條 規(guī)章起草單位或者實施單位應(yīng)當(dāng)定期對規(guī)章的實施情況進(jìn)行評估。有下列情形之一的，規(guī)章起草單位或者實施單位應(yīng)當(dāng)及時提出修改或者廢止規(guī)章的建議：
（一）制定規(guī)章所依據(jù)的上位法已經(jīng)修改或者廢止的；
（二）規(guī)章內(nèi)容與新公布的上位法規(guī)定不一致的；
（三）應(yīng)當(dāng)修改或者廢止的其他情形。
修改、廢止規(guī)章的程序，參照規(guī)章制定程序的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第七章 附 則
第三十五條 編輯出版規(guī)章正式文本、外文譯本的匯編等工作，由市人民政府法制辦公室依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第三十六條 規(guī)章制定工作所需經(jīng)費(fèi)，列入相關(guān)單位財政經(jīng)費(fèi)預(yù)算。
第三十七條 本規(guī)定自2016年9月1日起施行。
一、起草背景
江蘇省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議確定常州、南通、鹽城、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州市人民代表大會及其常務(wù)委員會自2015年7月31日起，可以開始制定地方性法規(guī)。根據(jù)《立法法》第八十二條第三款的規(guī)定，除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府開始制定規(guī)章的時間，與本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會確定的本市、自州治開始制定地方性法規(guī)的時間同點。根據(jù)上述規(guī)定，鹽城市人民政府自2015年7月31日起，可以依法制定規(guī)章。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制，重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。”中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》也明確要完善政府立法體制機(jī)制，嚴(yán)格落實《立法法》規(guī)定，堅持立改廢釋并舉，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，健全政府立法立項、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制。為貫徹落實上述工作要求，順利、有效地開展我市的政府立法工作，有必要建立政府立法工作機(jī)制，完善立法程序。
二、起草過程
市政府法制辦公室牽頭負(fù)責(zé)《規(guī)定》的起草工作。市法制辦對《立法法》、《規(guī)章制定程序規(guī)定》等法律法規(guī)進(jìn)行了深入的學(xué)習(xí)研究，并在書面學(xué)習(xí)了南京、無錫、徐州等地的規(guī)章制定工作制度的基礎(chǔ)上，起草了《規(guī)定》草案初稿。今年4月份，市法制辦就《規(guī)定》草案初稿書面征求了各地、各單位意見，并在中國鹽城網(wǎng)、鹽城政府法制網(wǎng)公開征求社會各界意見。市法制辦在匯總、研究各方反饋意見的基礎(chǔ)上，對《規(guī)定》草案進(jìn)行了修改。隨后，組織各地法制辦和市建設(shè)、財政、公安等部門召開了專題座談會，就草案修改稿征求各方意見，并書面征求了市人大和政協(xié)的意見，對《規(guī)定》草案進(jìn)行進(jìn)一步完善。2016年6月6日，《規(guī)定》經(jīng)市政府第30次常務(wù)會議審議通過，自2016年9月1日起施行。
三、制定依據(jù)
主要依據(jù)《中華人民共和國立法法》和國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。
四、主要內(nèi)容
《規(guī)定》共七章三十七條，對我市規(guī)章制定工作的立項、起草、審查、決定、公布、備案等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。
?。ㄒ唬╆P(guān)于規(guī)章制定的依據(jù)、權(quán)限范圍和臨時性規(guī)章的制定
《規(guī)定》在第四條對規(guī)章制定的依據(jù)、權(quán)限范圍和制定臨時性規(guī)章的相關(guān)問題予以明確。
1.制定規(guī)章的依據(jù)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，我市制定市政府規(guī)章要根據(jù)法律、行政法規(guī)和江蘇省地方性法規(guī)的規(guī)定。沒有上述上位法的規(guī)定，不得制定規(guī)章。其次，2015年《立法法》修改時，提出“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！薄兑?guī)定》根據(jù)上述要求，作了相應(yīng)規(guī)定。
2.規(guī)章可以規(guī)定的事項范圍?！兑?guī)定》明確市政府可以制定規(guī)章的事項包括：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（2）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。根據(jù)《立法法》第八十二條第三款的規(guī)定，我市依法制定的規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項。
3.臨時性規(guī)章的制定?！兑?guī)定》第四條第四款就臨時性規(guī)章的制定作出規(guī)定，根據(jù)《立法法》第八十二條第五款規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請市人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。”
?。ǘ╆P(guān)于政府立法工作機(jī)制
《立法法》規(guī)定，規(guī)章的制定程序，由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》就規(guī)章的立項、起草、審查、決定和公布、解釋備案等內(nèi)容作出規(guī)定?！兑?guī)定》根據(jù)《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，在第二章至第六章對我市規(guī)章制定工作程序提出具體要求。
?。ㄈ╆P(guān)于公眾參與政府立法工作機(jī)制
完善公眾參與政府立法工作機(jī)制，是提升民主立法水平，提高立法質(zhì)量的重要保障?！兑?guī)定》構(gòu)建了從立項、起草到合法性審查全過程的公眾參與機(jī)制。一是落實《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中關(guān)于“完善立法項目征集制度”的要求，在《規(guī)定》第九條提出，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民個人可以以書面形式向市人民政府相關(guān)工作部門或者市人民政府法制辦公室提出制定規(guī)章的立項建議。二是落實《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中關(guān)于“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見機(jī)制”的要求，在《規(guī)定》明確，在規(guī)章起草環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，采取多種形式，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，可以委托有關(guān)專家或者社會組織承擔(dān)規(guī)章的起草工作；在審查環(huán)節(jié)，市法制辦應(yīng)當(dāng)就規(guī)章草案送審稿向社會公開征求意見，必要時，應(yīng)當(dāng)通過實地調(diào)查研究或者組織召開座談會、聽證會、論證會等形式，充分聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。
（四）充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用
一是明確工作職責(zé)，規(guī)定市法制辦負(fù)責(zé)擬定規(guī)章制定工作計劃、承擔(dān)規(guī)章草案送審稿的合法性審查、修改協(xié)調(diào)等工作，負(fù)責(zé)規(guī)章的備案、解釋、監(jiān)督管理等工作。二是突出主導(dǎo)作用。明確市法制辦可以根據(jù)需要提前介入規(guī)章起草工作，對于涉及重要行政管理事項或者全局性、綜合性較強(qiáng)的項目，經(jīng)市政府同意，由市法制辦起草或組織起草。三是強(qiáng)化規(guī)章草案的審查工作。明確了審查內(nèi)容和緩辦或者退回規(guī)章草案送審稿的情形，要求在審查時采取多種形式，深入聽取各方意見，加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)工作。
附：鹽城市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定
鹽城市人民政府令第1號
《鹽城市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》已經(jīng)2016年6月6日市政府第30次常務(wù)會議審議通過，現(xiàn)予公布,自2016年9月1日起施行。
市長 王榮平
2016年7月7日
鹽城市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定
第一章 總 則
第一條 為規(guī)范市人民政府規(guī)章以下簡稱規(guī)章制定程序，保證規(guī)章質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國立法法》和國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》等法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本規(guī)定。
第二條 規(guī)章的立項、起草、審查、決定、公布、備案、解釋等，適用本規(guī)定。
第三條 制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國立法法》確定的立法原則，符合《規(guī)章制定程序條例》的要求，不得違背憲法、法律、法規(guī)和其他上位法的規(guī)定。
第四條 市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和江蘇省的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。
規(guī)章可以就下列事項做出規(guī)定：
（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；
（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。
根據(jù)本條第一款、第二款制定規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項。
應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請市人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。
沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人或者其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。
第五條 規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“辦法”，但不得稱“條例”。
第六條 規(guī)章用語應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、簡潔，條文內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有可操作性。
法律、法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，規(guī)章原則上不作重復(fù)規(guī)定。
除內(nèi)容復(fù)雜的外，規(guī)章一般不分章、節(jié)。
第七條 市人民政府法制辦公室負(fù)責(zé)組織開展規(guī)章制定的具體工作，履行下列職責(zé)：
（一）負(fù)責(zé)擬訂市人民政府年度規(guī)章制定工作計劃；
（二）組織起草、審查、修改、協(xié)調(diào)、論證規(guī)章草案；
（三）負(fù)責(zé)規(guī)章報送備案工作；
（四）承擔(dān)規(guī)章清理的具體工作;
（五）對規(guī)章的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；
（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。
市人民政府工作部門、各縣（市、區(qū)）人民政府及有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，共同做好規(guī)章制定工作。
第二章 立 項
第八條 市人民政府工作部門和各縣（市、區(qū)）人民政府認(rèn)為需要制定規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查研究和論證的基礎(chǔ)上，向市人民政府報送下一年度的規(guī)章立項申請，并對制定規(guī)章的必要性、所要解決的主要問題、擬確立的主要制度等做出書面說明。
第九條 其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民個人可以提出制定規(guī)章的立項建議。建議應(yīng)當(dāng)以書面形式向市人民政府相關(guān)工作部門或者市人民政府法制辦公室提出。
第十條 市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)對制定規(guī)章的立項申請和建議進(jìn)行匯總研究，擬訂市人民政府年度規(guī)章制定工作計劃，報市人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。
年度規(guī)章制定工作計劃確定的立法項目包括制定項目和調(diào)研項目。制定項目是指經(jīng)過論證,比較成熟的,于當(dāng)年上報市人民政府審議的項目。調(diào)研項目指當(dāng)年進(jìn)行調(diào)研、論證，待條件成熟后再提交市人民政府審議的項目。
年度規(guī)章制定工作計劃應(yīng)當(dāng)明確規(guī)章的名稱、起草單位、完成時間等。
第十一條 列入年度規(guī)章制定工作計劃的項目，承擔(dān)起草工作的單位應(yīng)當(dāng)按要求完成規(guī)章草案的起草工作，不能完成的，應(yīng)當(dāng)及時以書面形式向市人民政府法制辦公室說明情況。
第十二條 年度規(guī)章制定工作計劃在執(zhí)行過程中可以根據(jù)實際情況調(diào)整。需要調(diào)整年度規(guī)章制定工作計劃或者增加規(guī)章制定項目的,有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按要求提出立項申請,并對擬增加的規(guī)章項目進(jìn)行補(bǔ)充論證。
第三章 起 草
第十三條 規(guī)章的起草工作一般由申請立項的單位負(fù)責(zé)。涉及重要行政管理事項或者全局性、綜合性較強(qiáng)的項目，經(jīng)市人民政府同意，可以由市人民政府法制辦公室起草或者組織起草。
起草規(guī)章，可以邀請有關(guān)專家或者社會組織參加，也可以委托有關(guān)專家或者社會組織起草。
第十四條 起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、聽證會、論證會等多種形式。
第十五條 聽證會依照下列程序組織：
（一）聽證會公開舉行，起草單位應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會的30日前公布聽證會的時間、地點和內(nèi)容；
（二）參加聽證會的有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對起草的規(guī)章，有權(quán)提問和發(fā)表意見；
（三）聽證會應(yīng)當(dāng)制作筆錄，如實記錄發(fā)言人的主要觀點和理由；
（四）起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽證會反映的各種意見。起草的規(guī)章在報送審查時，應(yīng)當(dāng)說明對聽證會意見的處理情況及其理由。
第十六條 起草規(guī)章，涉及其他部門或者機(jī)構(gòu)的職責(zé)、與其他部門或者機(jī)構(gòu)關(guān)系緊密的，起草單位應(yīng)當(dāng)充分征求其他部門或者機(jī)構(gòu)的意見。起草單位與其他部門或者機(jī)構(gòu)有不同意見的，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商；經(jīng)過充分協(xié)商不能取得一致意見的，起草單位應(yīng)當(dāng)在上報規(guī)章草案送審稿時書面說明情況和理由。
第十七條 市人民政府法制辦公室可以根據(jù)需要提前介入規(guī)章起草工作，參與調(diào)研、論證等工作。
第十八條 起草的規(guī)章,應(yīng)當(dāng)經(jīng)起草單位的法制機(jī)構(gòu)全面審查、起草單位集體決定、主要負(fù)責(zé)人簽署意見并加蓋單位公章后，報送市人民政府審議。
報送規(guī)章草案送審稿，應(yīng)當(dāng)同時向市人民政府法制辦公室報送以下材料：
（一）報請市人民政府審議的請示；
（二）規(guī)章草案送審稿；
（三）規(guī)章草案送審稿的起草說明。其主要內(nèi)容包括規(guī)章制定的必要性和可行性、起草過程、制定依據(jù)、確立的主要制度和措施、對主要問題的不同意見以及對意見的協(xié)調(diào)處理情況等內(nèi)容；
（四）其他相關(guān)工作材料。主要包括立法依據(jù)文本及對照表、調(diào)研報告、征求意見的匯總資料、聽證會筆錄、其他地區(qū)的有關(guān)立法資料等。
第四章 審 查
第十九條 規(guī)章草案送審稿由市人民政府法制辦公室負(fù)責(zé)審查。
市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)從以下方面對規(guī)章草案送審稿進(jìn)行審查：
（一）是否符合本規(guī)定第三條、第四條的規(guī)定；
（二）設(shè)定的行政措施是否合法、合理且必要；
（三）對各方意見的處理是否正確、合理；
（四）是否符合立法技術(shù)要求；
（五）需要審查的其他內(nèi)容。
第二十條 經(jīng)過初步審查，規(guī)章草案送審稿有下列情形之一的，市人民政府法制辦公室可以緩辦或者退回起草單位：
（一）制定規(guī)章的基本條件尚不成熟的;
（二）其他部門或者機(jī)構(gòu)對規(guī)章草案送審稿規(guī)定的主要制度存有較大爭議，起草單位未與其協(xié)商的；
（三）上報的規(guī)章草案送審稿及相關(guān)材料不符合本規(guī)定第十八條規(guī)定的。
第二十一條 市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)就規(guī)章草案送審稿向社會公開征求意見。必要時，應(yīng)當(dāng)通過實地調(diào)查研究或者組織召開座談會、聽證會、論證會等形式，充分聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。
規(guī)章草案送審稿專業(yè)性較強(qiáng)的，市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行論證。專家論證意見作為市人民政府法制辦公室出具審查意見的參考依據(jù)。
第二十二條 其他部門或者機(jī)構(gòu)對規(guī)章草案送審稿涉及的主要措施、管理體制、權(quán)限分工等問題有不同意見的，市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)成一致意見；經(jīng)協(xié)調(diào)，不能達(dá)成一致意見的，市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)形成書面意見，連同主要問題、其他部門或者機(jī)構(gòu)的意見上報市人民政府決定。
第二十三條 市人民政府法制辦公室在充分研究、論證和協(xié)商的基礎(chǔ)上，對規(guī)章草案送審稿進(jìn)行修改，形成規(guī)章草案和對草案的說明。說明應(yīng)當(dāng)包括制定規(guī)章擬解決的主要問題、確立的主要措施以及與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)情況等。
規(guī)章草案和說明由市人民政府法制辦公室主要負(fù)責(zé)人簽署，提出提請市人民政府審議的建議。
第二十四條 市人民政府法制辦公室起草或者組織起草的規(guī)章草案，由其主要負(fù)責(zé)人簽署，提出提請市人民政府審議的建議。
第五章 決定與公布
第二十五條 規(guī)章草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)市人民政府常務(wù)會議或者全體會議審議決定。
第二十六條 審議規(guī)章草案時，由市人民政府法制辦公室作說明，也可以由起草單位作說明。
第二十七條 規(guī)章草案審議通過后，市人民政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)根據(jù)審議意見，對規(guī)章草案進(jìn)行修改,形成草案修改稿，報請市長簽署命令予以公布。
第二十八條 公布規(guī)章的命令應(yīng)當(dāng)載明該規(guī)章的制定機(jī)關(guān)、序號、規(guī)章名稱、通過日期、施行日期、市長署名以及公布日期。
第二十九條 規(guī)章公布后，應(yīng)當(dāng)及時在《鹽阜大眾報》、《鹽城市人民政府公報》和中國鹽城網(wǎng)、鹽城政府法制網(wǎng)上刊載?！尔}城市人民政府公報》上刊登的規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。
第三十條 規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行。但是，公布后不立即施行將有礙規(guī)章施行的，可以自公布之日起施行?！ ?br/> 第六章 備案與解釋、監(jiān)督
第三十一條 規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)，由市人民政府法制辦公室按照要求報國務(wù)院、省人大常委會、省人民政府、市人大常委會備案。
第三十二條 規(guī)章有下列情形之一的，由市人民政府負(fù)責(zé)解釋：
（一）規(guī)章的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；
（二）規(guī)章制定后出現(xiàn)新情況，需要明確適用規(guī)章依據(jù)的。
規(guī)章的解釋由市人民政府法制辦公室參照規(guī)章草案送審稿審查程序提出意見，報請市人民政府批準(zhǔn)后公布。
規(guī)章的解釋與規(guī)章具有同等效力。
第三十三條 市人民政府法制辦公室可以組織對規(guī)章的實施情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，并對實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時研究、處理。
市人民政府對規(guī)章進(jìn)行清理的，具體組織工作由市人民政府法制辦公室承擔(dān)。
第三十四條 規(guī)章起草單位或者實施單位應(yīng)當(dāng)定期對規(guī)章的實施情況進(jìn)行評估。有下列情形之一的，規(guī)章起草單位或者實施單位應(yīng)當(dāng)及時提出修改或者廢止規(guī)章的建議：
（一）制定規(guī)章所依據(jù)的上位法已經(jīng)修改或者廢止的；
（二）規(guī)章內(nèi)容與新公布的上位法規(guī)定不一致的；
（三）應(yīng)當(dāng)修改或者廢止的其他情形。
修改、廢止規(guī)章的程序，參照規(guī)章制定程序的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第七章 附 則
第三十五條 編輯出版規(guī)章正式文本、外文譯本的匯編等工作，由市人民政府法制辦公室依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
第三十六條 規(guī)章制定工作所需經(jīng)費(fèi)，列入相關(guān)單位財政經(jīng)費(fèi)預(yù)算。
第三十七條 本規(guī)定自2016年9月1日起施行。